قدرتی که ایران روی میز می گذارد

اقتصاد ایران:

قدرت واقعیت اساسی سیاست بین الملل است. هیچ دادگاه بین المللی ارتشی ندارد که قدرت بزرگی را وادار به تبعیت کند، و هیچ قانونی تضمین نمی کند که دولت ها همیشه بهای متناسبی را برای نقض تعهدات خود بپردازند. دولت‌ها گاهی آگاهانه قوانین را زیر پا می‌گذارند، زیرا متوجه می‌شوند که هزینه شکستن آن کمتر از هزینه پیروی است. اما از این واقعیت نمی توان نتیجه گرفت که حقوق بین الملل بی اهمیت است. سوال درست این نیست که آیا حقوق می تواند جایگزین قدرت شود یا خیر. سؤال این است که در دنیایی که قدرت تعیین کننده است، چه حقوقی این امکان را برای دولت فراهم می کند که تکیه صرف به قدرت مادی نمی تواند آن را فراهم کند. برای ایران این تمایز از اهمیت اساسی برخوردار است. ایران نمی تواند شکاف بزرگ بین خود و ایالات متحده را از نظر قدرت نظامی، اقتصادی و مالی کاهش دهد. اما می‌تواند از قوانین، نهادها و تعهدات قانونی استفاده کند تا اعمال قدرت علیه خود را پرهزینه‌تر کند، مشروعیت اقدامات قهری علیه خود را بحث‌انگیزتر کند، و تشکیل ائتلاف‌های بین‌المللی علیه خود را دشوارتر کند.

بخش مهمی از استدلال علیه حقوق بین‌الملل مبتنی بر دوگانگی کاذب است: قدرت یا حقوق باید جدی گرفته شود. واقع گرایی در یک نکته اساسی درست است. دولت ها در دنیایی بدون دولت مرکزی عمل می کنند و امنیت و بقا را نمی توان از محاسبات سیاست خارجی مستثنی کرد. اما از این واقعیت نمی توان نتیجه گرفت که حقوق و قدرت در دو طرف نظام بین الملل قرار دارند. حقوق بین الملل برای جهانی بدون قدرت شکل نگرفت. این حقوق در دنیایی پدیدار شد که قدرت‌های رقیب وجود داشتند و سعی داشتند رفتار خود را قابل پیش‌بینی‌تر کنند، دامنه آزادی عمل خود را محدود کنند و استفاده از قدرت را در موارد پرهزینه‌تر کنند. مسئله این نیست که آیا حقوق می تواند زور را شکست دهد یا خیر. سوال این است که آیا می تواند هزینه، دامنه، مشروعیت و پیامدهای استفاده از زور را تغییر دهد؟

تاریخ ایران خود شواهد روشنی در این زمینه دارد. در مورد شرکت نفت ایران و انگلیس، پس از ملی شدن صنعت نفت ایران، انگلیس پرونده خود را به دیوان بین المللی دادگستری کشاند. ایران صلاحیت دیوان را مورد اعتراض قرار داد و دیوان در 22 ژوئیه 1952 اعلام کرد که صلاحیت رسیدگی به ادعای بریتانیا را ندارد. اهمیت پرونده فقط به نتیجه آن خلاصه نمی شد. ایران توانست مناقشه را که آشکارا در موازنه نیروهای سیاسی و اقتصادی به نفع انگلیس بود، به عرصه حقوقی منتقل کند. عرصه ای که قدرت بریتانیا به تنهایی نتیجه را تعیین نکرد.

چند دهه بعد، ایران بار دیگر ایالات متحده را به همان دادگاه کشاند. این بار در مورد سکوهای نفتی. ایران به نتیجه مطلوب خود نرسید و دادگاه نیز ادعای اصلی آن را نپذیرفت. ایالات متحده همچنین در ادعای متقابل خود به هر آنچه که می خواست نرسید. اما این پرونده نشان داد که حتی در برابر یک قدرت نظامی و اقتصادی برتر، می‌توان یک دعوا را در چارچوبی قرار داد که در آن ادعاها باید با قواعد حقوقی سنجیده شود. همین واقعیت را می توان در مورد دارایی های ایران نیز مشاهده کرد.

دادگاه در رای 9 اسفند 1392 بخشی از دعاوی ایران را به دلیل عدم صلاحیت از جمله در مورد برخورد با بانک مرکزی ایران رد کرد. با این حال، با اکثریت 8 به 7، نقض تعهدات آمریکا بر اساس بند 1 ماده 3 پیمان فرمان 1955 را تایید کرد و با اکثریت قاطع‌تر، نقض تعهدات آمریکا در ماده 4 (1)، IV (2) و X (1) را به رسمیت شناخت. دادگاه همچنین با 13 رای به 2 رای موافق اعلام کرد که آمریکا موظف به جبران عواقب زیانبار این تخلفات است. این موارد نشان نمی دهد که قوانین بین المللی می تواند قدرت را شکست دهد. آنها نشان می دهند که حقوق می تواند معادله قدرت را پیچیده کند و حتی یک دولت قدرتمند را در معرض قوانینی قرار دهد که باید در برابر رفتار خود پاسخگو باشد.

اما داشتن موقعیت حقوقی مطلوب به طور خودکار قدرت سیاسی ایجاد نمی کند. یک دولت ممکن است استدلال حقوقی قوی داشته باشد اما به دلیل دیپلماسی ضعیف، پیام‌های متناقض، ناتوانی در ایجاد ائتلاف یا رفتارهایی که اعتبار ادعای حقوقی آن را تضعیف می‌کند، از آن استفاده نکند. موقعیت حقوقی، رفتار دیپلماتیک و روایت سیاسی باید یکدیگر را تقویت کنند. داشتن حق با توانایی متقاعد کردن دیگران به اهمیت آن حق یکسان نیست. بنابراین سوال راهبردی ایران فقط این نیست که چه حقوقی دارد. سوال مهمتر این است که او چگونه می تواند این حقوق را به اهرم سیاسی تبدیل کند.

تجربه هسته ای ایران همین موضوع را از زاویه دیگری نشان می دهد. عضویت در NPT تعهدات مهمی ایجاد می‌کند، اما ایران را در یک رژیم حقوقی چندجانبه قرار می‌دهد که دارای حقوق و تعهدات متقابل است و چارچوب مشترکی برای بحث درباره فعالیت‌های هسته‌ای ایران فراهم می‌کند. این رژیم نتوانسته از ایران در برابر فشارهای آمریکا محافظت کند. اما اگر ایران از ابتدا خارج از NPT بود، آیا امروز جایگاه حقوقی و دیپلماتیکش قوی تر بود یا ضعیف؟ حتی امکان خروج در مواردی که از نظر قانونی امکان پذیر باشد نیز می تواند بخشی از قدرت چانه زنی دولت باشد. تعهد حقوقی با خلع سلاح سیاسی یکی نیست.

تجربه ایران از FATF نیز درس مشابهی دارد، با این تفاوت که FATF یک معاهده بین المللی نیست، بلکه یک رژیم استانداردسازی مالی است. ایران سال ها با هزینه های قرار گرفتن در لیست سیاه FATF روبرو بود. نگرانی تهران در مورد سیاسی شدن استانداردها یا تأثیر آن بر روابط منطقه ای قابل بحث بود. اما بیرون ماندن هم هزینه داشت. این تجربه نشان می دهد که انتخاب تنها بین حاکمیت ملی و مقررات بین المللی نیست. هزینه عضویت و هزینه خروج هر دو باید محاسبه شود. شاید واضح ترین مثال حقوق دیپلماتیک باشد. در مورد کارمندان دیپلماتیک و کنسولگری آمریکا در تهران، دیوان بین المللی دادگستری در سال 1980 ایران را مسئول نقض تعهدات بین المللی خود دانست و بر اهمیت مصونیت و مصونیت اماکن و عوامل دیپلماتیک تاکید کرد. این قضیه برای ایران تجربه ناخوشایندی بود. اما همان قوانینی که در آن زمان علیه ایران اعمال می شد، همان قوانینی است که امروز از دیپلمات های ایرانی خارج از کشور حمایت می کند.

رویکرد دولت ترامپ به نهادهای بین المللی تناقض قابل توجهی ایجاد کرده است. اگر حقوق بین‌الملل واقعاً برای قدرت‌های بزرگ بی‌اهمیت بود، چرا یک قدرت بزرگ باید این مقدار سرمایه سیاسی و دیپلماتیک را برای خروج از نهادها صرف کند، نهادهای قضایی بین‌المللی را تحت فشار قرار دهد و محدودیت‌هایی را که این ترتیبات برای آزادی عمل خود ایجاد می‌کند کاهش دهد؟ یک قدرت بزرگ لزوماً به دنبال لغو قانون نیست. او ممکن است بخواهد هزینه ای را که قانون بر آزادی عمل او تحمیل می کند کاهش دهد. این تلاش خود نشان می دهد که هزینه دارد. تلاش برای فرار از یک محدودیت می تواند نشانه ای از اهمیت آن محدودیت باشد.

ایران به قوانین بین‌المللی نیاز دارد، نه به این دلیل که جهان حول محور عدالت می‌چرخد، بلکه دقیقاً به این دلیل که اینطور نیست. قدرت نظامی می تواند هزینه یک حمله را افزایش دهد. دیپلماسی می تواند ائتلاف ایجاد کند. تاب آوری اقتصادی می تواند آسیب پذیری را کاهش دهد. حقوق بین الملل همچنین می تواند رفتار قدرت های بزرگ را در مقابل مجموعه ای از قوانین و تعهدات قرار دهد که آنها باید در مورد آنها بحث کنند و گاه عواقب نقض خود را بپذیرند.

الهسادات موسوی نژاد / کارشناس حقوق بین الملل