سازگاری نهادی با بحران دائمی

اقتصاد ایران:

افزایش تقریبا 50 برابری نرخ ارز، افزایش بیش از 19 برابری سطح عمومی قیمت ها، بیش از 34 برابری افزایش قیمت مواد غذایی، کاهش درآمد خالص سرانه ملی، اضافه شدن حدود 16 میلیون نفر به جمعیت زیر خط فقر و عملکرد بسیار ضعیف بازار کار، همگی نشان می دهد که با نوسانات اقتصادی مواجه نیستیم. در نتیجه، سؤال اساسی تنها این نیست که چرا اقتصاد ایران از سال 2017 عملکرد بسیار ضعیف‌تری داشته است. سوال مهمتر این است که چرا پس از گذشت نزدیک به یک دهه، اقتصاد نتوانسته از این وضعیت خارج شود؟

پاسخ این سوال را می توان در چارچوب انسداد نهادی یافت. یک اقتصاد ممکن است به دلیل جنگ، تحریم، کاهش قیمت نفت یا بحران مالی با یک شوک بزرگ مواجه شود، اما پس از رفع شوک یا تعدیل، به مسیر قبلی خود باز خواهد گشت. اما انسداد نهادی زمانی شکل می‌گیرد که واکنش دولت و فعالان اقتصادی به بحران، مجموعه‌ای از قوانین، سازمان‌ها، منافع و انتظارات جدیدی را ایجاد کند که بازگشت به وضعیت قبلی را دشوار می‌کند. در چنین شرایطی، مشکل فقط بزرگی شوک اولیه نیست. در عوض، مکانیسم‌های انطباق شوک بخشی از ساختار اقتصاد سیاسی می‌شوند.

اقتصاد ایران چندین دهه است که با مجموعه ای از عدم تعادل های مزمن از جمله وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی، تورم ساختاری، سیستم بانکی آسیب پذیر، یارانه های گسترده انرژی، عدم تعادل صندوق های بازنشستگی، سرمایه گذاری و بهره وری ضعیف، فضای کسب و کار نامناسب، حقوق مالکیت ضعیف و مداخلات گسترده دولت مواجه بوده است. تحریم های شدید سال های 1390 تا 1392 پیش از این آسیب پذیری این ساختار را در برابر محدودیت درآمدهای نفتی و کاهش دسترسی به اقتصاد جهانی آشکار کرده بود. اما توافق هسته‌ای و کاهش تحریم‌ها در فاصله سال‌های 1394 تا 1396 باعث ایجاد نوعی تنفس اقتصادی و افزایش صادرات نفت، بهبود رشد و ثبات نسبی برخی از متغیرهای کلان، بدون رفع عدم تعادل‌های اساسی اقتصاد شد. بنابراین اقتصاد ایران در آستانه سال ۱۳۹۶ نه یک اقتصاد سالم، بلکه اقتصادی با نهادهای ناکارآمد و عدم تعادل انباشته بود که همچنان امکان اصلاح و اتصال به اقتصاد جهانی را داشت.

اهمیت سال 2017 در این چارچوب از آنجا ناشی می شود که خروج آمریکا از برجام و بازگشت تحریم های گسترده شوک بزرگی به این ساختار شکننده وارد کرد. شوکی که تاثیر آن به کاهش درآمدهای نفتی و دسترسی به منابع ارزی محدود نشد. محدودیت تجارت رسمی، نقل و انتقالات بانکی و دسترسی به ارز ارزش اقتصادی و سیاسی دسترسی را افزایش داد و مجوزهای واردات و صادرات، ارز ترجیحی، شبکه‌های مالی غیررسمی و امکان دور زدن تحریم‌ها را به منابع جدید رانت تبدیل کرد. در نتیجه تحریم به تدریج از یک محدودیت بیرونی صرف فراتر رفت و با تغییر نحوه تخصیص منابع و توزیع رانت و قدرت در داخل به بخشی از ساختار اقتصاد سیاسی ایران تبدیل شد. بنابراین، سال ۱۳۹۶ را می توان نه آغاز مشکلات اقتصادی ایران، بلکه نقطه عطفی دانست که پس از آن بازگشت به مسیر قبلی دشوارتر شد و اقتصادی با مشکلات ساختاری به تدریج به اقتصادی سازگار با بحران و مستعد انسداد نهادی تبدیل شد.

برای درک این موضوع باید بین اثر مستقیم و اثر نهادی تحریم ها تمایز قائل شد. تأثیر مستقیم آن نسبتاً شناخته شده است: محدودیت‌های صادرات نفت و دسترسی مالی، عرضه ارز را کاهش می‌دهد. کاهش عرضه ارز و افزایش انتظارات تورمی باعث افزایش نرخ ارز می شود. افزایش نرخ ارز به قیمت کالاهای وارداتی و نهاده های تولید منتقل می شود. تورم قدرت خرید خانوارها را کاهش می دهد و عدم اطمینان سرمایه گذاری و رشد را تضعیف می کند. اما تأثیر نهادی عمیق‌تر است: طولانی شدن تحریم باعث می‌شود اقتصاد، دولت و شرکت‌ها با محیط تحریم سازگار شوند.

اینجاست که وابستگی مسیر اهمیت پیدا می کند. سیاست هایی که در ابتدا به عنوان پاسخی موقت به یک بحران معرفی می شوند ممکن است به تدریج دائمی شوند. کنترل ارز، قیمت گذاری اداری، محدودیت های واردات، تخصیص ارز، گسترش یارانه ها، مداخله بیشتر دولت و توسعه شبکه های تجاری غیررسمی در ابتدا می توانند پاسخ های اضطراری و قابل درک به تحریم ها باشند. اما هر کدام در طول زمان گروه هایی از برندگان و بازندگان را ایجاد می کنند. گروه هایی که از ارز ارزان، محدودیت واردات، انحصار، صدور مجوز یا دسترسی به شبکه های ضد تحریم سود می برند، انگیزه ای برای حفظ این ترتیبات دارند. بنابراین، هزینه سیاسی حذف سیاستی که زمانی موقتی بود به تدریج افزایش می یابد.

این مرحله ای است که اقتصاد وارد انسداد نهادی می شود. مشکل فقط این نیست که سیاست گذار نمی داند چه اصلاحاتی انجام دهد. بسیاری از اصلاحات اصلی اقتصاد ایران سال هاست که شناخته شده اند: اصلاح بودجه، نظام بانکی، انرژی، نرخ ارز، صندوق های بازنشستگی، نظام یارانه ها، فضای کسب و کار و روابط اقتصادی خارجی. مشکل این است که اجرای هر اصلاحی مجموعه ای از تعادل های توزیعی و رانت های موجود را تغییر می دهد. در نتیجه فاصله دانستن اصلاحات لازم و توان سیاسی برای اجرای اصلاحات افزایش می یابد. در چنین ساختاری، ظرفیت سازمانی دولت بیش از پیش صرف مدیریت کمبود، توزیع ارز، تعیین قیمت، کنترل تجارت، تخصیص انرژی و مدیریت شبکه پشتیبانی می شود. در نتیجه ظرفیت دولت به جای اینکه عمدتاً صرف تولید کالاهای عمومی، کاهش هزینه های مبادله ای و ایجاد بستر مناسب برای سرمایه گذاری شود، به سمت مدیریت اقتصادی که دائماً با محدودیت و بحران مواجه است، سوق داده می شود.

دکتر آرشام رئیسی نژاد / دانشیار کالج ریجنت لندن و محقق دانشگاه اسکس انگلستان