بازسازی ظرفیت ها و بهره وری نهادی

یکی از مشکلات مزمن برنامه ریزی توسعه در ایران، غلبه رویکرد هدف گذاری کمی بر تحلیل ظرفیت های نهادی، مالی، اجرایی، اجتماعی و فرهنگی اقتصاد است. در برنامه ها معمولاً نرخ رشد اقتصادی، سرمایه گذاری، اشتغال، صادرات و بهره وری به عنوان اهداف تعیین می شود، اما سازوکار دستیابی به این اهداف، مسئولیت بازیگران، منابع مورد نیاز، تضاد منافع و الزامات اصلاحات نهادی و حکمرانی به اندازه کافی در نظر گرفته نشده است. تعیین هدف رشد اقتصادی 8 درصد به خودی خود یک سیاست توسعه محسوب نمی شود. دستیابی به چنین رشدی مستلزم سرمایه گذاری مولد، ثبات اقتصاد کلان، دسترسی به فناوری، توسعه بازارها، ارتقای سرمایه انسانی، بهبود فضای کسب و کار، افزایش بهره وری و اجرای الگوی حکمرانی خوب است. در صورت فقدان این پیش شرط ها، اهداف کمی به تدریج تبدیل به دستوراتی می شوند که در گزارش های عملکردی تکرار می شوند، اما بر زندگی اقتصادی و معیشت مردم تأثیر چندانی ندارند. از منظر اقتصاد نهادی، عملکرد اقتصادی تنها تابعی از منابع طبیعی، سرمایه و نیروی کار نیست. بلکه کیفیت نهادها، قواعد بازی، حقوق مالکیت، ثبات قوانین، شفافیت، پاسخگویی و کیفیت تصمیم گیری نیز نقش تعیین کننده ای در آن دارد. بنابراین اصلاح برنامه هفتم باید بر ارتقای کیفیت حاکمیت اقتصادی متمرکز شود. یکی از الزامات اساسی این است که مسئولیت هر دستگاه در قبال نتایج برنامه مشخص شود. تعدد نهادهای تصمیم‌گیر، تداخل وظایف، سیاست‌های متناقض، تغییر مکرر مقررات و فقدان سیستم ارزیابی عملکرد مؤثر، هزینه معاملات را افزایش می‌دهد و انگیزه سرمایه‌گذاری بلندمدت را کاهش می‌دهد و منجر به عدم اطمینان در اقتصاد می‌شود.

همچنین باید از سیاست های جزئی و جزیره ای دوری کرد. نمی توان همزمان از رشد تولید صحبت کرد اما با سیاست های ارزی، تجاری، مالیاتی و قیمت گذاری انگیزه تولیدکنندگان و سرمایه گذاران ضعیف می شود. اصلاح برنامه باید بر اساس هماهنگی سیاست های اقتصادی و ارزیابی اثرات متقابل آنها باشد. در شرایطی که امکان اتکای گسترده به منابع مالی جدید محدود است، بهره وری باید به یکی از محورهای اصلی اصلاح برنامه تبدیل شود. با این حال، بهره وری نباید صرفاً به افزایش تولید با نهاده های ثابت یا کاهش هزینه های جاری دستگاه ها کاهش یابد. بهره وری حاصل مجموعه ای از عوامل فنی، مدیریتی، اقتصادی، نهادی و رفتاری است.

کیفیت مدیریت، انگیزه نیروی انسانی، دسترسی به دانش و فناوری، سیستم تشویقی، رقابت پذیری، اعتماد اقتصادی و کیفیت حکمرانی بر بهره وری تأثیر می گذارد. در نتیجه افزایش بهره وری بدون اصلاح ساختارهای ناکارآمد و انگیزه های نامناسب امکان پذیر نیست. اصلاح برنامه هفتم باید از منظر صرفاً تولید محور به سمت اکوسیستم و زنجیره ارزش حرکت کند. این بدان معناست که عملکرد هر محصول در رابطه با شرایط اقلیمی، اقتصادی، اجتماعی، نهادی، فرهنگی و رفتاری تولیدکنندگان و سایر بازیگران زنجیره تحلیل می‌شود. همچنین حمایت های دولت باید از توزیع پراکنده و گاه غیرهدفمند منابع به سمت توسعه زیرساخت ها، دانش و فناوری مشترک، تحقیقات کاربردی، ترویج، سازمان های تولیدی، بازاریابی، کاهش ضایعات و ارتقای بهره وری واحدهای خرد و کوچک هدایت شود. یکی از جنبه هایی که در برنامه های توسعه مغفول مانده، رفتار اقتصادی مردم و شرکت هاست. سیاستگذار اغلب تصور می‌کند که با ابلاغ قانون یا تخصیص اعتبار، رفتار اقتصادی نیز مطابق انتظار تغییر خواهد کرد. در حالی که تصمیمات اقتصادی متاثر از اعتماد، انتظارات تورمی، ریسک، تجربیات گذشته و انگیزه های فردی و جمعی است. به عنوان مثال، بی ثباتی سیاست ها و عدم اطمینان در مورد آینده می تواند به ترجیح فعالیت های کوتاه مدت و دارایی محور بر سرمایه گذاری مولد منجر شود. بنابراین اصلاح برنامه به جای تکیه بر ابزارهای تجویزی باید از سازوکارهای انگیزشی، مشارکت اجتماعی، تقویت سرمایه اجتماعی و افزایش اعتماد عمومی بهره برد.

به نظر می رسد در اصلاح برنامه باید بین اهداف راهبردی و دستورات اجرایی تمایز قائل شد. اهدافی مانند رشد اقتصادی پایدار، بهبود بهره وری، ایجاد اشتغال مولد، کنترل تورم، امنیت غذایی، کاهش نابرابری، حفاظت از منابع طبیعی و بهبود کیفیت زندگی مردم باید حفظ شود. زیرا این اهداف وابسته به یک دوره برنامه ریزی نیست و از ضروریات بلندمدت اقتصاد ایران محسوب می شود. از سوی دیگر، اهداف کمی که بدون پشتوانه منابع مالی، توان اجرایی و پیش‌شرط‌های نهادی تعیین می‌شوند باید بر اساس سناریوهای واقع‌بینانه تنظیم و زمان‌بندی شوند. تکراری، موازی، فقدان متولی خاص یا تضاد با سایر سیاست ها نیز باید اصلاح یا حذف شود. در این میان، اصلاح برنامه نباید منجر به سلب مسئولیت دولت از توسعه، عدالت اجتماعی و تامین کالاهای عمومی شود.

اصلاح برنامه باید بر اساس چندین محور عملیاتی باشد:

اول، تعیین اولویت های محدود و استراتژیک به جای انباشته کردن اهداف و دستورات متعدد.

دوم، پیوند هر هدف با منابع مالی، متولیان اجرایی، جدول زمانی و شاخص های قابل اندازه گیری.

سوم، طراحی سیستم نظارت و ارزیابی مستقل و انتشار عمومی گزارش پیشرفت.

چهارم، اصلاح سیاست های متناقض و کاهش عدم اطمینان در محیط کسب و کار.

پنجم، هدایت منابع محدود به سمت سرمایه گذاری های مولد با اثرات سرریز اقتصادی و اجتماعی؛

ششم، تقویت نظام تحقیق، آموزش، ترویج و نوآوری به عنوان زیرساختی برای افزایش بهره وری.

در نهایت، اصلاح برنامه باید با مشارکت واقعی بخش خصوصی، سازمان های تولیدی، دانشگاه ها، مراکز تحقیقاتی، کارشناسان و جامعه مدنی انجام شود. زیرا توسعه تنها محصول تصمیم دولت نیست، بلکه حاصل تعامل دولت کارآمد، بازار رقابتی و جامعه تعاونی است.

به نظر می رسد مهم ترین ریسک در اصلاحیه برنامه هفتم این است که به جای اصلاح سازوکارهای تولید و تخصیص منابع، تنها از اهداف کمی کاسته شود و برنامه جدید به فهرستی از خواسته های تعدیل شده تبدیل شود. مشکل اقتصاد ایران تنها کمبود منابع نیست، بلکه نحوه استفاده از منابع موجود، کیفیت تصمیم گیری، ساختار مشوق ها و ظرفیت نهادها برای تبدیل منابع به ارزش اقتصادی و اجتماعی نیز از اهمیت اساسی برخوردار است. بنابراین معیار موفقیت اصلاح برنامه هفتم نباید تعداد مصوبات تجدیدنظر شده یا میزان کاهش اهداف باشد، بلکه باید میزان ارتقای کیفیت حاکمیت، افزایش بهره‌وری، تقویت سرمایه‌گذاری مولد، ارتقای تاب‌آوری اقتصادی و ارتقای رفاه و امنیت اقتصادی مردم باشد.

دکتر فاطمه پاسبان / اقتصاددان